Российские юристы дали правовую оценку изменению границ Республики Ингушетия

В российских СМИ прошло сообщение о заключении 26 сентября 2018 г. Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой Соглашения об установлении границы (далее – Соглашение). Оно впоследствии было утверждено Законом Республики Ингушетия от 4 октября 2018 г. № 42-РЗ «Об утверждении Соглашения об установлении границы между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой» (далее – Закон РИ № 42-ФЗ). Широко известной стала острая реакция народа Республики Ингушетия на обстоятельства заключения Соглашения. Предлагаем взглянуть на произошедшее глазами юриста.

Стоит признать, что помимо разногласий относительно исторической принадлежности спорной территории существуют и сугубо юридические факторы, обусловившие недовольство наиболее активной части ингушского общества: нарушение руководством Ингушетии права народа на волеизъявление по вопросу об изменении границ республики, что нашло отражение в Постановлении Конституционного Суда Республики Ингушетия от 30 октября 2018 г. № 19-П, которым указанный Закон был признан не соответствующим Конституции Республики Ингушетия, а соглашение – не подлежащим исполнению до проведения республиканского референдума.

Остановимся поподробнее на вопросе о том, есть ли у Главы и Народного Собрания Республики Ингушетия полномочия на изменение границ Ингушетии без проведения референдума Республики Ингушетия?

В соответствии со ст. 67 Конституции РФ границы между субъектами Российской Федерации могут быть изменены с их взаимного согласия (ч. 3).

Согласно п. «а» ч. 1 ст. 102 Конституции РФ утверждение изменения границ между субъектами РФ относится к ведению Совета Федерации.

Глава Республики Ингушетия имеет право подписывать договоры и соглашения от имени Республики Ингушетия (п. 3 ст. 70 Конституции РИ), а Народное Собрание Республики Ингушетия наделено правом утверждения соглашения об изменении границы Республики Ингушетия (п. 12 ст. 76 Конституции РИ).

В п. 4 ст. 12 Федерального закона от 12 июня 2002 г. № 67-ФЗ «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» установлено, что конституцией (уставом), законом субъекта РФ могут быть определены вопросы, подлежащие обязательному вынесению на референдум субъекта РФ.

В соответствии со ст. 3 Конституционного Закона Республики Ингушетия от 31 марта 1997 г. № 3-РКЗ «О референдуме Республики Ингушетия» на референдум РИ обязательно выносятся вопросы об изменении статуса, наименования республики, ее разделения или объединения с другими субъектами РФ, изменения ее территории или границ в соответствии с законодательством РФ.

Таким образом, учитывая, что:

границы между субъектами РФ могут быть изменены только с их взаимного согласия,

вопрос об изменении границ РИ подлежит обязательному вынесению на референдум Республики Ингушетия,

следует прийти к выводу, что согласие РИ как субъекта РФ на изменение границ может быть дано только народом Ингушетии в форме положительного решения, принятого на референдуме Республики Ингушетия.

Дополнительно следует отметить, что в соответствии с Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (далее – Закон № 184-ФЗ) соглашение об изменении границ субъектов РФ утверждается постановлением законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта РФ (подп. «е» ч. 3 ст. 5). Вопросы, регулируемые законами субъекта РФ, перечислены в ч. 2 ст. 5 Закона № 184-ФЗ. К их числу не относится утверждение соглашения об изменении границ субъекта РФ.

Следовательно, поскольку соглашение об изменении границ субъектов РФ не подлежит утверждению законом субъекта РФ, принятый для утверждения Соглашения нормативный правовой акт – Закон РИ № 42-РЗ – принят с нарушением требований подп. «е» ч. 3 ст. 5 Закона № 184-ФЗ. Такой акт мог быть принят только в форме постановления Народного Собрания Республики Ингушетия.

Несмотря на изложенное, представители Главы Республики Ингушетия полагают, что необходимости в проведении референдума субъекта РФ не было, так как между Республикой Ингушетия и Чеченской Республикой произошло «установление», а не «изменение» границ. Вот их аргументы:

• в наименовании и тексте Соглашения употребляется термин «установление» границ между субъектами РФ;
• с момента вступления в силу Конституции РФ и до момента заключения спорного Соглашения отсутствовала установленная (признанная и надлежащим образом оформленная) административно-территориальная граница между республиками.

Несложный анализ показывает, что Конституции РФ не содержит понятия «установление границ» между субъектами РФ. Статья 67 Основного закона оперирует лишь термином «изменение границ».

В Конституции Республики Ингушетия термин «установление» используется в п. 4 ст. 76 в части предоставления Народному Собранию РИ права устанавливать административно-территориальное устройство РИ и порядок его изменения. Очевидно, что данная норма регламентирует вопрос внутреннего территориального устройства республики, но не изменения административно-территориальной границы между республикой и граничащими с ней субъектами РФ.

Конституционный закон РИ о референдуме также содержит только термин «изменение» применительно к территории или границам республики.

Следовательно, термин «установление» границ субъекта РФ не имеет нормативно-правового определения, а процедура «установления границ» – правовой регламентации, то есть не предусмотрена действующим законодательством РФ.

Использование в наименовании и тексте Соглашения (п. 1) термина «установление» применительно к границам субъектов РФ, учитывая отсылку в тексте соглашения (п. 3) к ч. 3 ст. 67 Конституции РФ, не создает особых правовых последствий Соглашения, отличных от тех, которые создавало бы соглашение с наименованием «об изменении границ»: понятие «установление границ» использовано как синоним понятия «изменение границ» между субъектами РФ.

По сути, если пользоваться гражданско-правовой терминологией, спорное соглашение – это «притворная сделка», то есть изменение границ между смежными субъектами РФ завуалировано использованием словосочетания «установление границ». Для чего это было сделано? Можно предположить: чтобы избежать «согласования» соглашения с народом Республики Ингушетия.

Таким образом, необходимо прийти к выводу о том, что Соглашением от 26 сентября 2018 г. урегулирован вопрос именно об изменении границ между республиками, а, следовательно, такое соглашение не имеет правовой силы без вынесения вопроса об изменении границы Республики Ингушетия на референдум субъекта РФ.

Отвечая на поставленный в начале статьи вопрос, можно сделать единственно верное правовое заключение: органами исполнительной и законодательной власти РИ превышен предел их полномочий – правом на изменение границ (территории) Республики Ингушетия наделен только народ республики.

Следует отметить, что противоправная передача территории Республики Ингушетия под юрисдикцию Чеченской Республики влечет нарушение иных, субъективных прав каждого гражданина РФ, проживающего на территории Ингушетии. В частности, речь может идти о праве человека на сохранение и развитие своей культурно-национальной самобытности, сохранение исконной культурно-исторической среды обитания (в том числе уникальных в историко-культурном отношении территорий и объектов).

Сетевое издание «Адвокатская газета»

Беков Якуб

Куриев Магомед